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Desde 2007, Irma Eréndira Sandoval Ballesteros, entonces integrante del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM, propuso crear una Ley General de Fideicomisos, pero la propuesta quedó en el aire. Esto, contrasta con la desaparición de 109 fideicomisos públicos que aprobó la Cámara de Diputados esta semana.
De acuerdo con la propuesta de la entonces académica y ahora titular de la Secretaría de la Función Pública, esta ley buscaba establecer un conjunto de reglas que pusieran un “piso parejo” para que los fideicomisos que operen con dinero del erario rindieran cuentas.
El planteamiento se presentó en el texto “Rendición de Cuentas y Fideicomisos: El Reto de la Opacidad Financiera”, publicado por la Auditoría Superior de la Federación en 2007 y prologado por el entonces titular de la Auditoría, Arturo González de Aragón.
La propuesta de Sandoval buscaba concentrar toda la normatividad relevante relacionada con fideicomisos, una “figura que se ha generalizado a niveles sin precedentes en la gestión de lo público”.
Sostenía que este instrumento legal tendría el objetivo de acabar con la arbitrariedad, discrecionalidad y opacidad imperantes en la gestión de fondos, fideicomisos y contratos análogos.
Por ello, esta ley debería especificar las modalidades de creación de los fideicomisos, en las que se señale claramente cuáles eran los casos en los que fuera legalmente válido establecer este tipo de figuras mercantiles.
“Actualmente, este tipo de decisiones son totalmente arbitrarias”, escribió la académica en ese entonces. Además, se deberían especificar las “áreas prohibidas para el establecimiento” de fideicomisos.
“El legislador debe contemplar los asuntos en los que no haya lugar a la fundación de fideicomisos. Habría que considerar, por ejemplo, si en materia de salud o de seguridad social, resulta conveniente delegar en un contrato mercantil responsabilidades estatales tan fundamentales”, dice el texto.
Asimismo, la propuesta fijaría los límites, no sólo en cuanto a la cantidad, clase y tipo de fideicomisos que puedan ser establecidos, sino al monto máximo permitido de dinero público.
La investigadora explica en su iniciativa que la limitación del porcentaje del presupuesto, que por ley pueda ser ejercida a través de estas figuras, sería sumamente importante. Entre más recursos sean ejercidos por este tipo de contratos, “el sentido último de la existencia del propio gobierno se ve seriamente mermado”.
Sanciones
La propuesta también incluía establecer los tipos de sanciones que los funcionarios públicos deberían recibir si violan dicha eventual ley.
“Si algún funcionario público se negara a proporcionar la información necesaria para los procesos de fiscalización o de rendición de cuentas, es necesario establecer la posibilidad de tipificar delitos especiales”, advertía la propuesta, la cual, incluía la posibilidad de establecer delitos de opacidad financiera.
También, consideró que debían definirse obligaciones en la estructura de los fideicomisos:
“Que todos los fideicomisos que manejen recursos públicos conformen estructuras orgánicas análogas a la Administración Pública Federal y cuenten con Comités Técnicos. Que los estados financieros de todos los fondos y fideicomisos públicos sean oportunamente dictaminados por auditores externos. Que todos los fondos y fideicomisos que manejen recursos públicos presenten indicadores relevantes y representativos de desempeño, etcétera”, exponía el documento.
Sandoval Ballesteros explicó en su investigación que “cuando los recursos públicos son transferidos a un fideicomiso, la posibilidad de fiscalización se ve seriamente mermada”. Los obstáculos para la fiscalización son los secretos bancario y fiduciario que, a su vez, son utilizados “por aquellos funcionarios públicos reacios a la rendición de cuentas”.
Afirmaba que, en general, no existe información suficiente o contabilidad confiable de los fideicomisos, pues no se saben los montos recaudados, ni los beneficiarios directos de los subsidios, ni las obras que se ejecutan con el dinero público encapsulado en estos contratos.
Ejemplos a seguir
La investigadora de la UNAM puso como ejemplos a seguir algunos casos internacionales. De Chile, sugirió que debería replicarse la idea de establecer un “fideicomiso ciego”, en el que no hay contacto entre el fiduciario y el fiduciante, “como una herramienta para evitar el conflicto de intereses en las inversiones efectuadas por las entidades estatales”.
De la organización Transparencia Internacional, habría que retomar la idea de la implementación de un Sistema de Información Integrado en la Administración Financiera, el cual tiene como objeto “combatir la opacidad en cuestiones fiscales y en las cuentas ‘fuera de presupuesto’ (off budget accounts) como los fondos, mandatos y fideicomisos”.
De Guatemala, extrajo el ejemplo de que “el secreto bancario se encuentra acotado por el hecho de que las instituciones fiduciarias se encuentran obligadas a enviar de manera mensual los estados financieros de los fideicomisos a la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Finanzas Públicas para su evaluación y seguimiento”.
Avances hasta años después
Ocho años después de la propuesta de Sandoval, se publicó la nueva la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, actualmente vigente, la cual, incluyó un artículo específico para la rendición de cuentas de los fideicomisos.
En el artículo 77 se estableció que los fideicomisos, fondos públicos, mandatos o cualquier contrato análogo, deberán poner a disposición del público y mantener actualizada y accesible, de manera obligatoria, sin necesidad de una solicitud de por medio, información básica, como:
- El nombre del servidor público.
- El nombre de la persona física o moral que represente al fideicomitente, al fiduciario y al fideicomisario.
- La unidad administrativa responsable del fideicomiso.
- El monto total.
- El uso y destino del patrimonio fideicomitido, distinguiendo las aportaciones públicas.
- La fuente de los recursos, subsidios, donaciones, transferencias, excedentes, inversiones realizadas y aportaciones o subvenciones que reciban.
Además, debe reportar el saldo total al cierre del ejercicio fiscal, sin perjuicio de los demás informes que deban presentarse en los términos de las disposiciones aplicables; las modificaciones que, en su caso, sufran los contratos o decretos de constitución del fideicomiso o del fondo público; el padrón de beneficiarios y causas por las que se inicie el proceso de constitución o extinción del fideicomiso o fondo público, especificando de manera detallada los recursos financieros destinados.
Finalmente, es obligación de ley dar a conocer los contratos de obras, adquisiciones y servicios que involucren recursos públicos del fideicomiso, así como los honorarios derivados de los servicios y operaciones que realice la institución de crédito o la fiduciaria.
LP
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